Quando un sindaco si dimette, viene sfiduciato o vengono meno le condizioni per il funzionamento del Consiglio comunale, il Comune non si ferma. Stipendi, anagrafe, manutenzioni, sicurezza, gare e servizi pubblici devono continuare a funzionare anche quando viene meno la guida politica scelta dagli elettori. È in questa fase che entra in scena il commissario, chiamato a traghettare l'ente fino all'elezione dei nuovi organi. Ma cosa succede concretamente quando un Comune viene commissariato? Chi prende le decisioni? E fino a dove può spingersi una figura che, a differenza di sindaco e consiglieri, non è stata eletta dai cittadini?
Quando si arriva al commissariamento
Non basta che una maggioranza sia in difficoltà o perda qualche voto in Consiglio perché scatti automaticamente il commissariamento. Devono verificarsi precise condizioni previste dalla legge.
Il riferimento principale è il Testo unico degli enti locali, il Tuel. L'articolo 141 prevede lo scioglimento del Consiglio, tra gli altri casi, quando il sindaco si dimette, quando si dimette contemporaneamente la metà più uno dei consiglieri assegnati – senza conteggiare il sindaco –, quando il Consiglio non può più funzionare per l'impossibilità di sostituire i consiglieri cessati oppure quando non viene approvato il bilancio secondo la procedura prevista dalla legge. Nel caso delle dimissioni del sindaco, queste non producono effetti immediatamente: diventano efficaci e irrevocabili dopo venti giorni dalla loro presentazione al Consiglio. Da quel momento si procede allo scioglimento e alla nomina del commissario.
Anche l'approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del sindaco determina la cessazione del sindaco e della Giunta, lo scioglimento del Consiglio e la nomina di un commissario. Lo scioglimento può inoltre intervenire per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico.
Non tutti gli scioglimenti, però, comportano necessariamente una gestione commissariale. In caso di impedimento permanente, rimozione, decadenza o morte del sindaco, ad esempio, il Consiglio e la Giunta restano in carica fino alle nuove elezioni e le funzioni del primo cittadino vengono esercitate dal vicesindaco.
Commissario prefettizio e straordinario
Nel linguaggio comune si parla genericamente di «Commissario prefettizio», ma tecnicamente possono esserci due momenti distinti.
Quando viene avviata la procedura di scioglimento e ci sono ragioni di grave e urgente necessità, il Prefetto può sospendere il Consiglio, per un periodo non superiore a 90 giorni, e nominare un commissario per la provvisoria amministrazione dell'ente. È questa, propriamente, la fase del Commissario prefettizio.È quanto avviene normalmente, per esempio, quando le dimissioni del sindaco o di un numero sufficiente di consiglieri rendono impossibile proseguire l'attività degli organi politici.
Lo scioglimento vero e proprio viene invece disposto con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del ministro dell'Interno. Con il decreto viene nominato il commissario che reggerà l'ente fino alle successive elezioni. Si parla in questo caso di Commissario straordinario. Spesso si tratta della stessa persona che aveva già assunto la gestione provvisoria e per questo, nella pratica, le due definizioni tendono a sovrapporsi.
Che cosa cambia per i cittadini
Dal punto di vista del cittadino, nell'immediato cambia molto meno di quanto si potrebbe immaginare. Il Comune continua ad aprire gli uffici, rilasciare carte d'identità e certificati, pagare dipendenti e fornitori, effettuare manutenzioni, gestire scuole, servizi sociali e polizia locale. I procedimenti amministrativi già avviati non si interrompono semplicemente perché sindaco, Giunta e Consiglio non sono più in carica.
Questo perché il commissario non sostituisce l'intera macchina comunale. Dirigenti, funzionari e dipendenti continuano a svolgere le rispettive funzioni. Il Tuel attribuisce infatti ai dirigenti la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica dell'ente, mentre agli organi di governo spettano soprattutto indirizzo e controllo politico-amministrativo. A cambiare è dunque il vertice politico-istituzionale del Comune.
Chi è il commissario
Il commissario non è necessariamente il prefetto della provincia e non esiste un unico profilo professionale previsto dalla legge per ricoprire l’incarico. Nella pratica, la scelta ricade molto spesso su funzionari della carriera prefettizia, come viceprefetti o viceprefetti aggiunti, generalmente con esperienza nella pubblica amministrazione e negli enti locali. Si tratta quindi di un funzionario dello Stato chiamato temporaneamente ad assumere la guida istituzionale del Comune.
La figura del commissario
Con il commissariamento vengono meno gli organi politici e le loro funzioni vengono esercitate dal commissario secondo quanto stabilito dal decreto di nomina.
In sostanza, una sola figura assume le attribuzioni che normalmente appartengono a sindaco, Giunta e Consiglio comunale. Può quindi adottare gli atti che sarebbero spettati a questi organi: dalle deliberazioni di Giunta agli atti di competenza consiliare, oltre alle funzioni proprie del sindaco.
Questo non significa però che il commissario governi il Comune esattamente come farebbe un'amministrazione appena eletta. La sua funzione è per definizione temporanea: assicurare il funzionamento dell'ente e accompagnarlo alle nuove elezioni.
Di cosa si occupa
È uno degli equivoci più frequenti. Il commissario non è limitato per legge alla sola ordinaria amministrazione. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che i suoi poteri possono comprendere gli atti di competenza degli organi di governo dell'ente, siano essi di ordinaria o di straordinaria amministrazione. Può quindi trovarsi ad approvare bilanci, assumere decisioni finanziarie o adottare altri provvedimenti rilevanti quando siano necessari per il funzionamento del Comune.
Questo potere, tuttavia, non è senza limiti. Proprio perché manca un mandato popolare diretto, la gestione commissariale deve essere particolarmente prudente quando si tratta di assumere decisioni fortemente innovative o capaci di condizionare per molti anni le amministrazioni future.
La giurisprudenza, per esempio, ha escluso che un commissario possa utilizzare la fase straordinaria per imprimere al territorio nuove e rilevanti scelte di pianificazione urbanistica attraverso determinate varianti generali, considerando queste decisioni espressione di un indirizzo politico che dovrebbe spettare agli organi eletti. La distinzione, quindi, non è semplicemente tra ciò che è «ordinario» e ciò che è «straordinario». Il criterio è soprattutto quello della necessità per l'ente e della compatibilità della decisione con la natura temporanea della gestione commissariale.
Un commissario può dunque intervenire anche su questioni importanti, soprattutto quando rinviare una decisione provocherebbe un danno al Comune, la perdita di finanziamenti, il mancato rispetto di obblighi di legge o di scadenze inderogabili. Diverso è utilizzare il periodo di commissariamento per introdurre scelte politiche di lungo periodo che potrebbero essere lasciate alla futura amministrazione eletta.
La durata
Nel commissariamento ordinario non esiste una durata standard di sei, otto o dieci mesi. La legge stabilisce che, dopo lo scioglimento previsto dall'articolo 141, il rinnovo del Consiglio debba avvenire nel primo turno elettorale utile.
La durata concreta dipende quindi dal momento in cui cade l'amministrazione. Se lo scioglimento avviene in prossimità della tornata delle elezioni amministrative, il periodo può essere relativamente breve; se arriva subito dopo, la gestione commissariale può protrarsi molto più a lungo.
Scioglimento per mafia
Un capitolo completamente diverso è quello dello scioglimento per infiltrazioni o condizionamenti della criminalità organizzata, disciplinato dall'articolo 143 del Tuel.
In questo caso non si tratta semplicemente di sostituire temporaneamente un'amministrazione che non è più nelle condizioni di governare, ma di intervenire quando vengono accertati elementi riconducibili a collegamenti o condizionamenti mafiosi tali da compromettere il buon andamento o l'imparzialità dell'amministrazione. La procedura è quindi più complessa e prevede garanzie e accertamenti specifici. Anche la gestione dell'ente cambia: al posto del singolo commissario opera una Commissione straordinaria composta da tre membri.
I tempi sono inoltre molto più lunghi. Lo scioglimento produce effetti per un periodo compreso tra 12 e 18 mesi, che può essere prorogato, nei casi eccezionali previsti dalla legge, fino a un massimo di 24 mesi.
La politica si ferma
Il commissariamento, quindi, non implica che il Comune venga paralizzato o che ogni decisione venga congelata fino alle successive elezioni. È piuttosto una fase nella quale viene meno la rappresentanza politica eletta, mentre l'ente continua a svolgere le proprie funzioni.
Il commissario occupa temporaneamente lo spazio lasciato da sindaco, Giunta e Consiglio, garantendo la continuità istituzionale e adottando gli atti necessari perché la macchina comunale continui a funzionare. La differenza fondamentale è proprio questa: l'amministrazione resta, mentre la politica viene temporaneamente sostituita da una gestione straordinaria, in attesa che siano nuovamente i cittadini, attraverso il voto, a scegliere chi dovrà guidare il Comune.
