Chi fa le regole in Italia? Guida pratica tra leggi, decreti e ordinanze

Sono solo alcuni dei provvedimenti che interessano i cittadini e non è sempre facile capire chi decida cosa, quanto velocemente possa farlo e, soprattutto, chi abbia l’ultima parola in caso di scontro. Andando oltre i tecnicismi del diritto, si devono tenere in considerazione due dinamiche fondamentali: il fattore tempo, cioè quanto sia urgente la situazione da affrontare; e la gerarchia delle fonti, secondo cui ogni atto deve rispettare quelli di rango superiore.

Come nasce una legge

Il punto di partenza naturale è l’iter legislativo ordinario, il percorso attraverso cui nasce una legge dello Stato. Nel nostro sistema democratico il potere di fare le leggi spetta al Parlamento, e l’intero meccanismo è strutturato appositamente per richiedere tempo, confronto e mediazione, così da evitare decisioni affrettate o strappi istituzionali.

Tutto comincia con la fase dell’iniziativa, cioè con la presentazione di un testo. Quando l’iniziativa parte dal Governo si parla di disegno di legge; negli altri casi, più genericamente, di proposta di legge. La facoltà di presentare un progetto spetta anche a ogni parlamentare, ai Consigli regionali, al Cnel (Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro) e ai cittadini, attraverso la raccolta di almeno cinquantamila firme.

La Camera dei deputati - Foto Ansa © www.giornaledibrescia.it

Una volta depositato, il testo entra nella fase dell’esame, che coinvolge sia la Camera dei deputati sia il Senato della Repubblica. Il nostro è un sistema di bicameralismo perfetto: le due assemblee hanno gli stessi poteri e il progetto deve essere approvato nello stesso identico testo da entrambe le Camere. Se i deputati modificano anche una sola virgola rispetto a quanto votato dai senatori, il testo deve ritornare al Senato per una nuova votazione, e viceversa. È il fenomeno comunemente chiamato «navetta», un passaggio da una Camera all’altra che può durare mesi.

Solo dopo aver ottenuto il via libera identico da entrambi i rami del Parlamento, la legge arriva al Presidente della Repubblica. Il Capo dello Stato può promulgarla, oppure chiedere alle Camere una nuova deliberazione rinviando il testo con un messaggio motivato. Una volta promulgata, la legge viene pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale. Di norma, prima di entrare effettivamente in vigore e diventare obbligatoria per tutti, deve trascorrere un periodo di quindici giorni, chiamato vacatio legis.

I decreti

Esistono tuttavia momenti in cui i tempi lunghi del Parlamento non sono compatibili con la realtà. È qui che il Governo entra in gioco con i decreti, atti che possono avere lo stesso valore di una legge ordinaria ma che seguono percorsi diversi.

Il primo strumento è il decreto legge, che si può paragonare a un estintore per le emergenze. Il Governo lo adotta sotto la propria responsabilità solo in casi straordinari di necessità e urgenza, come di fronte a una calamità naturale, a una crisi economica improvvisa o a una situazione che richiede una risposta immediata. Il decreto viene poi emanato dal Presidente della Repubblica e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

A differenza di una legge ordinaria, il decreto legge entra in vigore subito, ma ha una natura provvisoria. Il Parlamento ha infatti sessanta giorni di tempo per esaminarlo e convertirlo in legge. Se le Camere decidono di non farlo, o se i tempi scadono, il decreto perde efficacia fin dall’inizio, come se non fosse mai entrato stabilmente nell’ordinamento. Il Parlamento può però intervenire per regolare i rapporti giuridici nati nel frattempo, durante il periodo in cui il decreto è rimasto in vigore.

Un esempio della Gazzetta ufficiale

Completamente diverso è il funzionamento del decreto legislativo, che potremmo definire una sorta di «ristrutturazione chiavi in mano». In questo caso non c’è un’urgenza improvvisa, ma la necessità di disciplinare materie complesse e vaste, come una riforma fiscale, un riordino normativo o un nuovo codice. Qui il Parlamento si muove per primo e approva una legge delega, nella quale fissa l’oggetto dell’intervento, i tempi entro cui agire e i principi e criteri direttivi a cui il Governo deve attenersi. Solo a quel punto la palla passa all’esecutivo, che redige il testo dettagliato rispettando i confini tracciati dalla delega.

Per comprendere come questi atti nazionali si coordinino con i poteri locali bisogna affidarsi a una struttura precisa: la gerarchia delle fonti. Una norma che si trova su un gradino inferiore non può contraddire o annullare una norma che si trova più in alto.

La piramide delle fonti

• Costituzione e leggi costituzionali. Sono al vertice del sistema. La Costituzione è la legge fondamentale della Repubblica e nessun atto può violare i suoi principi. Se accade, può intervenire la Corte costituzionale.
• Diritto dell’Unione europea. Nelle materie di competenza dell’Unione europea, il diritto Ue prevale sulle norme nazionali incompatibili. I regolamenti europei si applicano direttamente negli Stati membri; le direttive, invece, di norma devono essere recepite con atti interni, anche se in alcuni casi possono produrre effetti diretti quando sono chiare, precise e incondizionate.
• Fonti primarie. Comprendono le leggi approvate dal Parlamento, i decreti legge, i decreti legislativi e le leggi regionali. Le leggi regionali sono fonti primarie, ma valgono solo entro il territorio della Regione e nelle materie di sua competenza. In alcuni settori, come la tutela della salute, Stato e Regioni condividono competenze: lo Stato stabilisce i principi fondamentali, mentre le Regioni organizzano e disciplinano molti aspetti concreti dei servizi.
• Fonti secondarie. Sono i regolamenti statali, regionali e comunali. Non hanno la forza di una legge, ma servono a disciplinare nel dettaglio l’applicazione delle norme superiori. A livello locale, ad esempio, i regolamenti comunali possono occuparsi di edilizia, gestione dei rifiuti, occupazione di suolo pubblico o polizia urbana.
• Atti amministrativi e provvedimenti locali. In questo livello rientrano ordinanze, determine e altri provvedimenti concreti adottati dalle amministrazioni. Sono atti più vicini alla vita quotidiana dei cittadini, ma devono sempre rispettare la Costituzione, le leggi, il diritto europeo e i regolamenti superiori.

Le ordinanze comunali

Molti cittadini tendono a pensare che il sindaco abbia un potere assoluto sul proprio territorio, ma la realtà giuridica è più circoscritta. Le ordinanze si dividono principalmente in due grandi famiglie. Da un lato ci sono quelle ordinarie, che servono ad applicare nel concreto regole già esistenti: ad esempio l’istituzione di un divieto di sosta temporaneo per consentire la pulizia delle strade, lo svolgimento di un mercato settimanale o l’organizzazione di un evento pubblico.

Dall’altro lato ci sono le ordinanze contingibili e urgenti, che rappresentano i poteri straordinari del sindaco. La legge consente di attivare questa leva solo di fronte a situazioni eccezionali, imprevedibili o comunque non affrontabili con gli strumenti ordinari. A seconda dei casi, il sindaco può intervenire per emergenze sanitarie o igieniche locali, oppure, come ufficiale del Governo, per gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. È il caso, ad esempio, di provvedimenti temporanei e motivati sugli orari dei locali in aree interessate da problemi documentati di sicurezza urbana o disturbo della quiete pubblica. Oppure dei divieti di utilizzo dell’acqua potabile per scopi non domestici durante periodi di forte siccità estiva.

Proprio perché si tratta di poteri eccezionali, questi strumenti incontrano limiti precisi. L’ordinanza deve essere motivata, proporzionata, temporanea e collegata alla situazione concreta che intende affrontare. Non può trasformarsi in una regola generale e permanente, non può andare contro una legge statale o regionale e non può comprimere in modo ingiustificato i diritti fondamentali e le libertà personali garantite dalla Costituzione.

Per visualizzare questa catena di comando nella quotidianità, basta osservare come i diversi livelli si colleghino tra loro sul tema della convivenza civile e della tutela della salute. La Costituzione riconosce e protegge diritti fondamentali, tra cui la salute. Su questa base, il Parlamento può approvare una legge quadro nazionale che stabilisce i criteri generali per contrastare l’inquinamento acustico in tutto il Paese. Successivamente, il Consiglio comunale può adottare un regolamento di polizia urbana, fissando le regole generali e gli orari per le attività rumorose in città. Infine, qualora si verifichi una situazione concreta e documentata in una specifica via, il sindaco può intervenire con un’ordinanza temporanea per imporre misure mirate, come la chiusura anticipata dei locali in quella zona.

Le violazioni

Ma cosa accade se una regola viola un livello superiore? La risposta dipende dal tipo di atto. Se il problema riguarda una legge dello Stato o una legge regionale, può intervenire la Corte costituzionale. Se invece si contesta un regolamento comunale o un’ordinanza del sindaco, il cittadino o l’attività economica interessata può rivolgersi al giudice amministrativo, cioè al Tar, che può annullare l’atto se lo ritiene illegittimo.

È questo il meccanismo che impedisce alla piramide delle fonti di restare solo uno schema teorico. Ogni potere pubblico ha uno spazio d’azione, ma nessuno agisce nel vuoto: la legge ordinaria deve rispettare la Costituzione, il regolamento deve rispettare la legge, l’ordinanza deve rispettare tutto ciò che sta sopra di lei. È così che una decisione presa a Roma, una norma europea, una legge regionale o un provvedimento firmato dal sindaco finiscono per comporre la stessa catena istituzionale: complessa, ma necessaria per tenere insieme regole generali e problemi concreti della vita quotidiana.