Capita spesso che un fatto di cronaca sollevi polemiche sulla gestione della sicurezza di una città o di un paese. Lo stesso copione si ripete e al cittadino sembra sempre che ci sia un continuo rimbalzo di responsabilità. E l’opinione pubblica fatica a capire chi, in concreto, dovesse intervenire. Non è un caso: il sistema italiano della sicurezza è il risultato di un secolo di stratificazioni normative – dal Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza del 1931 fino ai decreti degli ultimi anni – che intrecciano una competenza statale accentrata con un ruolo crescente, ma sempre subordinato, degli enti locali. Per orientarsi conviene partire da una distinzione concettuale che è anche giuridica: quella tra ordine e sicurezza pubblica da una parte, e sicurezza urbana dall’altra. Sono due nozioni che nel linguaggio comune si sovrappongono, ma che la legge tiene separate, con conseguenze precise su chi può fare cosa.
Ordine pubblico e sicurezza pubblica
L’ordine e la sicurezza pubblica – cioè la prevenzione e repressione dei reati, il controllo del territorio, la gestione dell’ordine pubblico in occasione di manifestazioni, la tutela dell’incolumità collettiva da minacce gravi – restano, per Costituzione, materia di competenza esclusiva dello Stato. Non è un dettaglio tecnico: significa che nessun sindaco, per quanto sotto pressione dai propri cittadini, può sostituirsi alle autorità statali su questo terreno. Le funzioni sono esercitate a livello periferico da due figure che rispondono a catene di comando diverse.
Il prefetto
Il prefetto è l’organo periferico del Ministero dell’Interno nella provincia e rappresenta il Governo sul territorio. In materia di sicurezza è l’autorità provinciale di pubblica sicurezza insieme al questore, ma con una funzione più politico amministrativa che operativa: predispone, in attuazione delle direttive ministeriali, i piani coordinati di controllo del territorio che le forze di polizia devono poi attuare. Per farlo si avvale del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, un organo consultivo che riunisce il questore, i comandanti provinciali di Carabinieri e Guardia di Finanza e, quando la materia lo richiede, anche il sindaco del comune interessato, chiamato a portare il punto di vista dell’amministrazione locale. Al prefetto spettano inoltre poteri di ordinanza in casi di necessità e urgenza legati a gravi turbative dell’ordine pubblico, oltre a compiti come il rilascio della qualifica di agente di pubblica sicurezza al personale della polizia locale, su richiesta del sindaco.
Il questore
Il questore è il vertice provinciale della Polizia di Stato e dipende gerarchicamente dal Capo della Polizia, a sua volta a capo del Dipartimento della pubblica sicurezza presso il Ministero dell’Interno. Se il prefetto ha una funzione di indirizzo e coordinamento, il questore è il responsabile operativo dei servizi di ordine e sicurezza pubblica: dirige la questura, coordina l’impiego delle forze sul territorio, adotta provvedimenti individuali come il foglio di via obbligatorio, le misure di prevenzione, il Daspo (compreso quello «urbano», di cui si dirà più avanti) e le diffide nei confronti di cittadini extracomunitari in condizione di irregolarità. È inoltre l’autorità competente per il rilascio di licenze e autorizzazioni di polizia amministrativa: porto d’armi, passaporti, permessi legati a specifiche attività. Potremmo dire che il prefetto decide le linee, il questore le esegue – pur con ambiti di autonomia propri e sovrapposizioni fisiologiche – essendo entrambi titolari, per legge, dell’autorità provinciale di pubblica sicurezza.
Quando manca la Questura
Nei comuni privi di un commissariato distaccato di pubblica sicurezza, le funzioni di autorità locale di pubblica sicurezza sono esercitate direttamente dal sindaco, in qualità di ufficiale di Governo: deve informare il questore di eventuali riunioni pubbliche non preavvisate e, in caso di urgenza, può intervenire per impedirle o vigilarle. È una competenza residuale e delegata, non originaria: il sindaco agisce comunque come articolazione periferica dello Stato, non come autorità locale autonoma.
La competenza (limitata) dei Comuni
Se l’ordine pubblico resta saldamente statale, a partire dagli anni 2000 il legislatore ha riconosciuto ai Comuni un ruolo crescente su un fenomeno più circoscritto: il decoro urbano, il degrado, la civile convivenza nelle città. La svolta normativa più rilevante è il decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (il cosiddetto «decreto Minniti»), che ha introdotto per la prima volta una definizione organica di sicurezza urbana, intesa come bene pubblico da tutelare attraverso attività di prevenzione, contrasto ai fenomeni di criminalità diffusa e predatoria, riqualificazione delle aree degradate e promozione della cultura del rispetto della legalità.
Su questa base, il sindaco può agire su due binari distinti:
- Come ufficiale di Governo: adotta ordinanze contingibili e urgenti per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana: uno strumento che deve restare eccezionale e motivato, e che è soggetto al controllo del prefetto, il quale può annullarlo se ne ravvisa l’illegittimità.
- Come capo dell’Amministrazione comunale: dirige la Polizia locale e promuove, insieme al prefetto, i patti per la sicurezza urbana: accordi con cui Stato ed enti locali definiscono obiettivi comuni di intervento su uno specifico territorio, dal potenziamento della videosorveglianza al presidio di aree sensibili. Il modello che ne risulta è quello che la dottrina amministrativa definisce di sicurezza integrata: una cooperazione verticale tra Stato e autonomie locali che resta però «temperata», perché il ministero dell’Interno conserva la prerogativa di fissare le linee generali entro cui i patti locali devono muoversi. In altre parole, i Comuni sono stati messi nella condizione di contribuire alla sicurezza urbana, ma senza intaccare il monopolio statale sull’ordine pubblico.
Le forze di polizia
Accanto alle autorità che decidono e coordinano, ci sono i corpi che materialmente presidiano il territorio.
- Polizia di Stato: forza di polizia civile a competenza generale, alle dipendenze del ministero dell’Interno tramite il questore. Si occupa di prevenzione e repressione dei reati, ordine pubblico, polizia stradale, ferroviaria, di frontiera e postale attraverso le proprie specialità.
- Arma dei Carabinieri: forza di polizia a ordinamento militare, organicamente parte del ministero della Difesa ma impiegata in via prioritaria in compiti di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, sotto il coordinamento di prefetto e questore per queste funzioni; ha inoltre compiti di difesa e militari.
- Guardia di Finanza: corpo militare specializzato nel contrasto alla criminalità economico-finanziaria, ai traffici illeciti e all’evasione fiscale, alle dipendenze del ministero dell’Economia per i compiti di polizia economica e del Ministero della Difesa per l’ordinamento militare.
- Polizia Penitenziaria: garantisce sicurezza e ordine negli istituti di pena, alle dipendenze del ministero della Giustizia.
- Polizia Locale (o Municipale): dipende dal sindaco ed è organizzata dal Comune. Si occupa principalmente di polizia amministrativa (commercio, edilizia, ambiente), polizia stradale e attività di prossimità. Ha anche funzioni di polizia giudiziaria e, quando è dotata della qualifica di agente di pubblica sicurezza (concessa dal prefetto), può svolgere compiti aggiuntivi in materia di sicurezza pubblica, ma sempre in un ruolo integrativo rispetto alle forze statali, mai sostitutivo.
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Polizia Provinciale: è un corpo di polizia locale dipendente dalla Provincia (o dalla Città metropolitana) con competenze soprattutto in materia di tutela ambientale, vigilanza ittico-venatoria, controllo del territorio rurale, protezione della fauna e attività di polizia amministrativa. Può svolgere anche funzioni di polizia giudiziaria e, nei casi previsti, di pubblica sicurezza. Il suo ruolo è particolarmente rilevante nei territori estesi, dove affianca gli altri corpi nei controlli su aree boschive, corsi d’acqua, attività venatorie, rifiuti e fenomeni ambientali.
Il pacchetto sicurezza 2025-2026
Il quadro descritto finora non è statico: negli ultimi due anni il legislatore è intervenuto più volte per rafforzare gli strumenti a disposizione delle autorità di sicurezza, spesso ampliando anche il perimetro operativo della polizia locale. Con la legge 9 giugno 2025, n. 80 – di conversione del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, il cosiddetto «Decreto Sicurezza» – sono state introdotte, tra le altre cose, nuove fattispecie di reato e un ampliamento dei casi di arresto in flagranza differita (che consente di procedere all’arresto entro 48 ore da un fatto commesso con violenza, quando questo sia stato documentato ma non contestato sul momento).
Più di recente, il decreto-legge 24 febbraio 2026, n. 23 – poi convertito con la legge 24 aprile 2026, n. 54 – ha introdotto un ulteriore pacchetto di misure con ricadute dirette sugli enti locali: il rifinanziamento del fondo nazionale per la videosorveglianza urbana, nuove possibilità di destinare i proventi delle sanzioni del Codice della strada e dell’imposta di soggiorno al potenziamento del personale di polizia locale, l’estensione dei poteri di allontanamento e del cosiddetto Daspo urbano, e un rafforzamento della cooperazione informativa tra le forze di polizia statali e i corpi di polizia municipale, anche attraverso un maggiore accesso alle banche dati.
Il filo conduttore di questi interventi è duplice: da un lato irrobustire gli strumenti operativi contro fenomeni di criminalità diffusa nelle città; dall’altro coinvolgere sempre più la Polizia locale come attore di prossimità, senza però toccare il principio di fondo: la titolarità statale dell’ordine pubblico resta intatta.
La questione di fondo
Il risultato di tutto questo è il consueto tifone di polemiche sulla sicurezza: quando accade un fatto grave, il primo bersaglio è quasi sempre il sindaco, perché è l’autorità più visibile e direttamente identificabile dai cittadini. Ma il sindaco, a sua volta, ricorda che ordine pubblico, prevenzione dei reati e impiego delle forze di polizia dipendono soprattutto da questore e prefetto. Non è soltanto uno scaricabarile: è l’effetto di un sistema in cui la responsabilità politica percepita e le competenze giuridiche effettive non coincidono sempre, e in cui Comune e Stato condividono strumenti diversi senza che nessuno, da solo, controlli l’intero sistema della sicurezza.
