Modelli europei a confronto: il nodo del pubblico ministero

Tra poco voteremo per il referendum confermativo della riforma costituzionale sulla carriera in magistratura. Il nostro modello attuale ne contempla l’unicità. Quello da confermare, la separazione. Tra i nostri soci nell’Ue è quest’ultimo il più diffuso. Ma con differenziazioni tra l’uno o l’altro. O meglio tra famiglie di Paesi.

Il punto cruciale, nei vari ordinamenti, è lo status del pubblico ministero. Non quello dei giudici, la cui indipendenza è sancita dalle loro Costituzioni, nonché dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (Cedu), dove nell’articolo 6 è richiesta l’indipendenza del giudice, non dell’accusa.

Germania, Austria e Olanda

Germania, Austria e Olanda costituiscono una prima famiglia, il pubblico ministero è gerarchicamente subordinato all’esecutivo. Nel caso tedesco i Pm sono parte dell’amministrazione della giustizia. La più alta carica, il Procuratore generale presso la Corte federale di giustizia, è nominata dal Governo con l’approvazione del Bundesrat, il ramo del Parlamento con competenze regionali. Tra i poteri del ministro della Giustizia vi è l’impartire direttive generali di politica criminale, ad esempio lotta al terrorismo, reati ambientali.

In teoria potrebbe intervenire su casi specifici. In pratica avviene di rado. Le eventuali istruzioni ministeriali sono formali e tracciabili, quindi politicamente sensibili. Uno specifico intervento genererebbe, verosimilmente, una reazione del Parlamento e dei media. Avuta notizia di reato, sta alla discrezione del Pm valutare se procedere o archiviare.

Il modello tedesco, così come quelli di Olanda e Austria con sfumature, è basato sulla logica concatenata di responsabilità democratica: l’azione penale è responsabilità del potere statale incarnato dal Governo, questi ne ha la responsabilità politica e ne risponde al Parlamento, il quale è responsabile di fronte agli elettori.

Francia, Belgio e Lussemburgo

Una seconda famiglia è costituita da Francia, Belgio e Lussemburgo. Nel modello francofono, il ministro della Giustizia ha il potere di esercitare un certo grado di indirizzo generale, ma non su specifici casi come, in teoria, può accadere nella famiglia germanica. Un modello ibrido: l’accusa è parte del potere statale; quindi, gerarchicamente subordinata al Ministero della Giustizia; tuttavia, tale potere non è rigido come nel caso della famiglia germanica, ma di evoluzione verso una maggior autonomia funzionale. In tale processo evolutivo (ma ciò vale un po’ per tutte le famiglie) ha svolto un ruolo di rilievo la Cedu sviluppando criteri per verificare se chi esercita funzioni penali sia soggetto a pressioni politiche indebite e se esistano meccanismi di controllo, per evitare interferenze arbitrarie.

Quanto all’azione penale, vige il principio di legalità, meno stringente dell’obbligatorietà. Il Pm valuta se vi sono prove sufficienti, se l’interesse pubblico giustifica l’azione, se semmai esistano strumenti alternativi al processo. Terza famiglia, la iberica, Spagna e Portogallo. Ne marca la differenza rispetto alla famiglia francofona l’aspetto evolutivo. L’autonomia dell’accusa è istituzionalizzata, non frutto di un evolversi del sistema centralizzato di stampo francofono.

In Spagna il Fiscal General è nominato dal Governo, poi opera con autonomia funzionale e non è gerarchicamente integrato nel Ministero della Giustizia. In Portogallo l’autonomia è più marcata: il Pm ha un rango costituzionale forte, mentre l’autogoverno dell’accusa è istituzionalizzato nel Consiglio Superiore del Pubblico Ministero. Quanto all’azione penale vige il principio di legalità. Potremmo chiamare la quarta famiglia, formata da Italia e Grecia, mediterranea. In essa vige la separazione delle carriere, come ben sappiamo. Due sistemi piuttosto simili.

In Italia

Da ultimo, quale è stata la nostra evoluzione storica? Nel Regno d’Italia le carriere non erano separate, l’organizzazione gerarchica sotto il controllo ministeriale, mentre non esisteva un organo di autogoverno. La presa del governo sulla magistratura si rafforzò nel ventennio fascista. Di qui la scelta della Costituente. Venne sì mantenuta l’unicità della carriera, ma in un contesto di indipendenza e autogoverno.